O que é esta tal de “Anvisa” e qual o seu papel na aprovação das vacinas contra o coronavírus?

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  • Artigo escrito em colaboração com Cesare Schneider Vicente.

O espetáculo e uma pergunta

É certo que você assistiu.

Nós também assistimos à enfermeira Mônica Calazans, oficialmente denominada como a “primeira pessoa vacinada no Brasil contra o coronavírus”, recebendo a primeira dose da CoronaVac, vacina elaborada pelo Instituto Butantan em parceria com a fabricante chinesa de medicamentos Sinovac Biotech[1], no dia 17 de janeiro de 2021, no Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo (USP)[2]. Após ser vacinada, Mônica recebeu do Governador de São Paulo, João Doria, um selo simbólico com os dizeres “Estou vacinado pelo Butantan” e uma pulseira com a frase “Eu me vacinei”.

Definitivamente, foi um espetáculo. Na literatura jurídica, o Professor Marçal Justen Filho cunhou a expressão “Direito Administrativo do Espetáculo[3] para designar um conjunto de manifestações estatais destinadas a criar imagens de progresso, dedicação dos governantes e promoção do interesse público[4]. Em suma, o Estado incorporou, também, a concepção de “Espetáculo”, entendida aqui como uma manifestação de entretenimento ao público, no caso, aos cidadãos. Com isso, “a atividade administrativa de Espetáculo consiste essencialmente na demonstração pública de grande azáfama governativa”[5].

O espetáculo aconteceu logo após a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) autorizar, por unanimidade, o uso emergencial das vacinas CoronaVac e da Universidade de Oxford contra a Covid-19, produzida e importada, no Brasil, pela Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)[6]. Na ocasião, os diretores da Anvisa acompanharam o voto de Meiruze Freitas, relatora dos pedidos. No caso da CoronaVac, a diretora condicionou a aprovação à assinatura de termo de compromisso e publicação em “Diário Oficial”, o que causou certo atrito entre o Governador de São Paulo e o Ministro da Saúde, Eduardo Pazuello[7].

Ao assistir todo este desenlace, atônitos, questionamos, tal como o narrador do enforcamento de Tiradentes em um “Romanceiro da Inconfidência[8], célebre livro de Cecília Meireles: Mas, afinal, o que significa esta tal de “Anvisa” de que tanto falam e de que depende a aprovação das vacinas contra o coronavírus?

Um pouco sobre a Anvisa

Criada pela Lei n.º 9.782, de 26 de janeiro 1999[9], a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) é uma autarquia (entidade da Administração Pública indireta) sob regime especial, vinculada ao Ministério da Saúde, que tem sede e foro em Brasília, no Distrito Federal, e está presente em todo o território nacional por meio das coordenações de portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados. A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada pela independência administrativa, estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. Ou seja, o “regime especial” a que submetido a Anvisa, por imperativo legal, designa a tentativa de torná-la uma instituição livre de interferências políticas e ocasionais, tornando-a uma entidade eminentemente técnica.

Ao atuar como entidade administrativa independente, os dirigentes da Anvisa estão proibidos do exercício de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direção político-partidária. Da mesma forma, é vedado aos seus dirigentes ter interesse direto ou indireto em empresa relacionada com a área de atuação da Vigilância Sanitária. Os cinco membros da Diretoria Colegiada da Anvisa devem ser brasileiros e são indicados pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação prévia do Senado Federal, para cumprimento de mandato de 5 (cinco) anos, vedada a sua recondução ao cargo.

A Anvisa tem por finalidade institucional promover a proteção da saúde da população por intermédio do controle sanitário da produção e consumo de produtos, incluindo as vacinas, e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados[10]. Em suma, é por meio da Anvisa que a população pode ter segurança no que diz respeito aos medicamentos de uso humano, suas substâncias ativas e demais insumos, processos e tecnologias, alimentos, cosméticos, cigarros e quaisquer produtos que envolvam a possibilidade de risco à saúde.

É justamente por ser a entidade da Administração Pública responsável pelo estabelecimento de normas, proposição, acompanhamento e execução de políticas, diretrizes e ações de vigilância sanitária, bem como funcionamento de empresas de fabricação, distribuição e importação de medicamentos e concessão de registros a tais produtos que coube à Anvisa a análise tanto da CoronaVac como da Covishield.


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O procedimento para a aprovação de uma vacina

Para ser comercializada e disponibilizada no Brasil, uma vacina precisa seguir várias etapas obrigatórias, que incluem pesquisa básica e testes não clínicos, estudos clínicos em três fases e, por fim, o registro[11].

As vacinas são consideradas um produto biológico. Assim, o procedimento para aprovação de uma vacina pela Anvisa se submete ao cumprimento das exigências contidas na Resolução da Diretoria Colegiada-RDC nº 55, de 16 de dezembro de 2010[12], dentre a quais a submissão do Dossiê Completo, um compilado de documentos apto a demonstrar os atributos de qualidade, segurança e eficácia da vacina que se almeja registrar. Nesse sentido, impõe-se à requerente do registro a apresentação de cópias do alvará sanitário de funcionamento, do Certificado de Responsabilidade Técnica emitido pelo Conselho Regional de Farmácia, do Certificado de Boas Práticas de Fabricação (CBPF), do modelo de bula, entre outros documentos e informações administrativas e regulamentares elencados na RDC nº 55 de 2010.

Tratando-se especificamente de vacinas, a RDC nº 55 de 2010 exige, nos termos da Seção IV do Capítulo III, a apresentação de relatório com dados sobre as matérias-primas utilizadas, contendo informações tais como a descrição das cepas de microrganismo utilizadas, com informação sobre sua origem, identificação, processos de obtenção ou construção, processos de atenuação e certificados de análise, de acordo com o tipo de vacina, além de outras características relacionadas às exatas características biológicas do insumos utilizados no seu desenvolvimento.

Por fim, o dossiê deverá indicar substanciais evidências de segurança e eficácia clínicas, demonstradas por meio de estudos não-clínicos e clínicos de fases I, II e III.

Dentre os estudos de caráter não clínicos hábeis a demonstrar a adequação da vacina aos requisitos postos pela Anvisa, destacam-se os ditos testes in vitro, isto é, aqueles realizados em ambiente laboratorial controlado capazes de indicar a sua mínima viabilidade.

Após cumprir as etapas da fase não clínica, a empresa deve realizar estudos clínicos em três fases para avaliar e determinar a segurança e a eficácia do uso da vacina em humanos. Cada etapa cumpre objetivos específicos no âmbito do desenvolvimento do produto. A fase clínica é composta basicamente por três momentos:

Fase 1:- Pequenos grupos de indivíduos, normalmente adultos saudáveis, são avaliados para verificação da segurança e determinação do tipo de resposta imune provocada pela vacina.

Fase 2:- Há a inclusão de mais indivíduos e o produto já é administrado a pessoas que representam a população-alvo.

Fase 3:- A vacina é administrada a uma grande quantidade de indivíduos milhares de pessoas para que seja demonstrada a sua eficácia e segurança, ou seja, que a vacina é capaz de proteger os indivíduos com o mínimo possível de reações adversas.

Na fase clínica, a requerente deve apresentar informações sobre qualidade e tecnologia farmacêutica para substância ativa e produto terminado, incluindo, dentre inúmeros requisitos,  relatórios dos estudos clínicos, que incluam os resultados da análise interina ou final de desfecho primário dos estudos clínicos de fase 3 demonstrando, pelo menos, 50% de eficácia, e o critério de sucesso estatístico deve ser que o limite inferior do intervalo de confiança (ajustado para alfa apropriado) seja maior que 30%. Em caso de parâmetros alternativos, é necessária uma pré-aprovação da Anvisa, bem como relatórios de validação dos ensaios bioanalíticos utilizados para avaliar os desfechos do estudo clínico de fase 3 e os dados de segurança acumulados dos estudos de fase 1 e 2. Tais estudos priorizam a análise de casos graves e eventos adversos graves e de interesse especial, acompanhados das respectivas narrativas detalhadas, bem como um plano de monitoramento para a detecção de eventos adversos tardios, justificando o período proposto.

Além disso, em caso de utilização temporária e emergencial, a requerente do registro deve comprovar as boas práticas de fabricação atendendo aos requisitos de certificação da Resolução da Diretoria Colegiada-RDC nº 346, de 12 de março de 2020[13]. Devido à emergência de saúde pública internacional, a RDC nº 346  apresenta os critérios e os procedimentos extraordinários e temporários para a certificação de boas práticas de fabricação de medicamentos e produtos com atuação contra o coronavírus, para fins de registro e alterações pós-registro de insumo farmacêutico ativo.

Entre as vacinas voltadas à imunização contra  o coronavírus, até o momento, apenas a produzida pelo consórcio Pfizer/Biontech[14] e a desenvolvida pela Universidade de Oxford e a farmacêutica AstraZeneca[15] obtiveram o registro definitivo junto à Anvisa, aprovados, respectivamente, em 23 de fevereiro e 12 de março, após percorrer todos os passos do procedimento descrito acima.


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O impacto da Covid-19 no registro de vacinas

Você já deve ter lido aqui na InfoHealth sobre o desenvolvimento de vacinas em tempo recorde em função da pandemia do novo coronavírus[16]. Porém, o desenvolvimento laboratorial não foi o único a sofrer alterações. O procedimento para registro das vacinas também foi influenciado pela Covid-19, tendo seu curso modificado por meio de simplificações e maior celeridade na análise dos requerimentos.

Adotando mudanças também implementadas por autoridades regulatórias de referência, como as dos Estados Unidos da América, Europa, Suíça e China, a Anvisa aprovou a Instrução Normativa nº 77, de 17 de novembro de 2020[17], dispondo sobre o procedimento de submissão contínua de dados técnicos para o registro de vacinas contra o novo coronavírus. Na prática, em vez de a requerente dispor de todos os documentos para a solicitação de registro na Anvisa, ela tem a possibilidade de encaminhar os documentos necessários de forma parcial, em pequenos pacotes, para que a Agência faça a análise e teça, desde logo, as suas considerações.

Com efeito, a referida Instrução Normativa não modificou nenhum requisito técnico para a aprovação do uso de uma vacina no Brasil. A mudança se deu no procedimento em si, para permitir a análise dos dados referentes a vacinas contra o novo coronavírus na medida em que forem gerados e apresentados à Agência. Assim, após a análise de cada aditamento, podem ser exaradas exigências técnicas pela Agência e a requerente será comunicada por Ofício sobre a conclusão da análise.

As vacinas que tiverem sua análise iniciada pelo procedimento de submissão contínua poderão ter submetido seu pedido de registro formal após a conclusão da análise do último aditamento protocolado e após avaliação pela empresa quanto à suficiência dos dados de qualidade, eficácia e segurança para o estabelecimento de uma relação de benefício-risco positiva e robusta, considerando a indicação terapêutica pleiteada e as discussões prévias com a Anvisa.

A submissão contínua permite a otimização da força de trabalho da Anvisa, porquanto à medida que os dados técnicos das vacinas são gerados e apresentados pelas requerentes, a Agência trabalha no aditamento das informações encaminhadas. Dessa forma, não é preciso aguardar a conclusão dos estudos para submeter os dados ao órgão regulador federal. Vale destacar, no entanto, que esse procedimento vale somente para as vacinas contra a Covid-19, não tendo sido adotado oficialmente como procedimento de submissão padrão pela Agência para a aprovação do uso de vacinas no Brasil. De todo modo, a experiência seguramente deve impactar o procedimento de análise e submissão do registro de produtos que envolvam a possibilidade de risco à saúde pela Anvisa. Apesar de todos os pesares do estado pandêmico, é preciso reconhecer — juntamente com todos os profissionais da saúde e cientistas — o trabalho técnico desenvolvido pela Anvisa.

Por fim, manifestamos apoio e nossos profundos sentimentos a todos aqueles que perderam uma pessoa querida em virtude da Covid-19. Dias melhores virão!


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Cesare Schneider Vicente é advogado, Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais – Direito pela UFRGS e Residente R1 pelo programa de Residência Multiprofissional em Gestão em Saúde – Área Direito da Escola de Saúde Pública do Rio Grande do Sul, exercendo atualmente suas atividades junto à Assessoria Jurídica da Secretaria Estadual de Saúde/RS.

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Rafael Wobeto Pinter é advogado, Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais – Direito pela UFRGS, Mestre em Direito (UFRGS) e Sócio da Agrega Pesquisa e Desenvolvimento em Biotecnologia. Além disso, faz parte da equipe de colunistas do portal Infohealth.


Referências

[1] Para mais informações, v. https://butantan.gov.br/noticias/a-parceria-tecnologica-que-fez-da-coronavac-a-vacina-do-brasil .

[2] Para mais informações, v. https://infohealth.com.br/2021/01/17/enfermeira-de-sao-paulo-e-primeira-brasileira-vacinada-contra-covid-19/?fbclid=IwAR1LPH55a1L39fNIny51ubrf0b9Piv4cDQmO4UIVS0kigH43eOWDE_NsXtg

[3] FILHO, Marçal Justen. O Direito Administrativo de Espetáculo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (Coord.). Direito administrativo e seus novos paradigmas. Belo Horizonte: Fórum, 2008.

[4] O subscritor desta coluna agradece ao amigo Alexandre Naoto Yamazaki da Silva por ter lhe apresentado a expressão “Direito Administrativo do Espetáculo”.

[5] Para conferir a crítica do Professor Marçal Justen Filho, v. https://www.gazetadopovo.com.br/vida-publica/justica-e-direito/colunistas/marcal-justen-filho/a-crise-do-direito-administrativo-do-espetaculo-awculyrtgnx8v52wmygs152ac/

[6] Todas as informações oficiais a respeito da aprovação do uso emergencial das vacinas podem ser acessadas em: https://www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/noticias-anvisa/2021/confira-materiais-da-reuniao-extraordinaria-da-dicol

[7] Por todos, v. https://www.istoedinheiro.com.br/assinatura-de-termo-e-publicacao-no-dou-podem-impedir-uso-da-coronavac-ainda-hoje/; https://congressoemfoco.uol.com.br/governo/doria-pazuello-coletivas-vacina/

[8] Um locutor muito singular foi escolhido por Cecília Meireles para narrar a cena do enforcamento de Tiradentes: um bêbado está presente para constatar as incoerências de se ver tanta alegria em um dia de morte anunciada.

[9] Sobre isso, v. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9782.htm

[10] Sobre isso , v. https://www.gov.br/anvisa/pt-br/acessoainformacao/institucional

[11] Para mais informações, v. https://www.gov.br/anvisa/pt-br/centraisdeconteudo/publicacoes/medicamentos/publicacoes-sobre-medicamentos/guia-sobre-os-requisitos-minimos-para-submissao-de-solicitacao-de-autorizacao-temporaria-de-uso-emergencial-em-carater-experimental-de-vacinas-covid-19

[12] Para consultar, v. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/anvisa/2010/res0055_16_12_2010.html

[13] Sobre isso, v. https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-de-diretoria-colegiada-rdc-n-346-de-12-de-marco-de-2020-247801951

[14] Sobre isso, v. https://infohealth.com.br/2021/02/23/anvisa-aprova-registro-definitivo-da-vacina-da-pfizer-contra-covid-19/

[15] Sobre isso, v. https://www.cnnbrasil.com.br/saude/2021/03/12/anvisa-concede-registro-definitivo-para-vacina-de-oxford.

[16] Acesse a coluna em: https://infohealth.com.br/2021/01/13/vacinas-em-tempo-recorde-e-beneficios-que-vao-alem-da-imunizacao-contra-a-covid-19/

[17] Para mais informações, v. https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-in-n-77-de-17-de-novembro-de-2020-288986932


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